在执法检查和调研过程中，认识到：依法治水，我们需要科学可行的水污染防治新机制。何谓“科学可行”？至少应包括以下三个方面：

全社会共同参与的水污染防治新机制

水环境涉及众多利益相关方，是典型的公共物品，有效且长效的水环境治理机制一定是“以行政手段为主要特征的政府治理，以市场为导向的企业治理，以社会舆论、社会道德和公众参与为主要特征的公众推动治理”的有机结合，是全社会共同参与的治理。

在水环境治理中，政府与企业是主要博弈的两方。现实中，由于政府与企业双方事权界定不清，越位与缺位并存，本应由企业承担的治污责任过多地由政府承担，而应当由政府承担的公共需求又难以满足，导致公众不理解政府和企业的环境行为并产生抱怨。发生水污染事件时，人们往往更是一边倒地归咎于政府监管不力，可谓“出力不讨好”。

按照国家生态文明体制改革和环境管理转型的总体要求，《水十条》提出，改革创新水环境保护制度体系，依法施策与市场驱动并举，推动形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的政府、企业、社会公众多主体共治的水污染防治新机制。强调政府、企业和公众合理分工、明确权责，公众和企业不仅仅是“参与”和“配合”，更要积极主动地献计献策、贡献力量。

在社会共治模式下，政府作为公共利益的代表，重在当好“掌舵者”，重在制定规则、强化服务，重在倡导、规划、协调、监督，重在完善公众参与平台，保障公众环境知情权、参与权、监督权和表达权，激发全社会参与、监督水环境治理的活力，优化社会治理方式；企业是污染物的主要产生者与治理者，重在严格守法、落实主体责任，重在开发和运用节水治污环保产品、技术；公众是参与主体，更是政府和企业环境行为的监督者。

修改《水污染防治法》，一定要科学合理地设定政府、企业、公众的责任，推动水环境从政府一元管理走向政府、企业、社会公众多元共治。只有全社会每个公民、法人、社会组织和国家机关都行动起来，才能真正解决水污染问题，实现水安全。

理清政府各部门水污染治理与水环境保护的责任

新环保法第六条规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”这个“环境质量”理所当然地包括水环境质量。

现行《水污染防治法》第四条第二款规定，“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”预计修改后的《水污染防治法》中，这一责任规定不太会变化，依然是“县级以上地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责。”然而，地方政府是由许多部门组成的，是一个集合概念，水污染防治是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及环保、住建、国土、农业、水利、林业、卫生、交通（航运、海事）、发改、经信等众多部门。

多年来的实践证明，多头管水、责任空悬，是导致我国水污染加剧的重要原因。水污染防治“九龙治水”的机制表面上集中了各方力量，实际上却没有达到齐心协力治水的目的，反而在人员、资金等方面造成浪费，导致资金使用效率、工作效率低下。不仅如此，当水环境质量下降应当追责时，还无法追责。

但是，要把水环境治理的重任全交给一个部门承担，显然也是不现实的。可以说，即使实行大部制，也没有一个部门能完全独立地承担起这个任务与责任。环保部门虽被法律赋予“对环境保护工作实施统一监督管理”的职责，但并没有具体的法律条文为环保部门设置明确的、可实施的统一监督管理的方式和程序，其他负有环境保护监管职责的部门往往存在缺位的现象，难以形成共识、凝成合力。

因此，在修改《水污染防治法》时，应按照现行法律第八条第二款“交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理”的写法，借鉴《水十条》的做法，明确环保部门统一监督管理的方式和程序；厘清负有水环境监督管理职责的各职能部门的具体职责，细化工作内容，避免部门职能交叉重叠、避免权责不分；建立责权明晰、协调联动的工作机制，强化部门之间沟通、协调和配合。只要各部门“扫清门前雪”，也就不需要成立那些与此相关的协调小组、开那么多的协调会了。

强化系统管理综合施治

水污染防治是一项系统性很强的工作，但现行《水污染防治法》偏偏系统性不够，缺项甚多，修改时一定要补齐这个短板，强化系统管理，综合施治。

一是坚持系统治理的理念。水具有很强的流动性、流域性、区域性特点。水环境改善是一项长期、复杂的系统工程。修改《水污染防治法》应借鉴《水十条》的做法，坚持系统思维，兼顾当前与长远，解决好存量与增量，统筹好节水与治水、地表水与地下水、淡水与海水、好水与差水的关系，突出抓好重点污染、重点行业和重点区域，发挥好市场的决定性作用、科技的支撑作用和法规标准的引领作用，统筹安排好生产、生活、生态用水，全面推进山水林田湖保护、治理和修复。

要立足生态系统完整性和自然资源的双重属性，打破区域、流域和陆海界限，打破行业和生态系统要素界限，建立与生态系统完整性相适应的水生态环境管理体制，形成从地表到地下、从山顶到海洋的全要素、全过程和全方位的生态系统一体化管理，维护生态系统结构和功能的完整性以及生态系统健康。以山水林田湖为生命共同体，尊重水的自然循环过程，监管污染物的产生、排放、进入水体的全过程，统筹管理地表与地下、陆地与海洋、大江大河和小沟小汊。

建议将《水污染防治法》第四章“水污染防治措施”第二、三节“城镇水污染防治”和“农业和农村水污染防治”调整为“城乡生活水污染防治”和“农业水污染防治”，以适应随着城乡一体化进程的推进，水污染也出现城乡趋同化的新情况，同时，在相关制度的设计上，注意减少城乡差别。建立流域上下游环境信息沟通、共享、通报、会商和重大水污染事件联动处置制度，上游重大项目开发、建设征求下游行政区政府意见。

二是强化不同领域和部门的联动。水环境质量改善涉及工业、农业、服务业和生产、生活各领域，水污染防治、水生态保护和水资源管理等多方面，要通过修法有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，强化水环境的监管。

三是建立符合水的自然属性的管理体制。鉴于因水的流动性而致江河湖泊流域与行政区域常常不一致的情形，建议将“流域合作治理”单列一章，从水体的流域属性出发，强调上下游共治，建立以流域为单位的统一的准入制度，防止伴随产业转移带来的污染转移。要通过修法建立覆盖全流域、跨区域的水环境保护协调机制，统筹水环境保护规划、执法、监督等相关工作。坚持地表水与地下水、陆上与海洋污染协同治理，节水与净水、水质与水量一齐考核。

四是行政、经济和司法手段并举。按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，健全水污染防治约束和激励机制。建立健全生态保护红线、污染物总量控制、排污许可、环境质量目标管理、考核和责任追究等重大制度，形成最严格的水环境保护制度体系；完善价格、财政、税费、投融资等环境经济政策，培育、规范水污染治理市场，壮大发展环保产业，明确制定相关政策的法律依据，推动绿色循环低碳发展；严格执法监督，严惩环境违法行为；严格环境司法，构建行政执法与刑事司法衔接配合机制，强化环保、公安、监察等部门和单位协作，完善案件移动、受理、立案、通报等规定，建立有效保障环境权益的法治途径。